A kedden megszavazott kilencedik alaptörvény-módosítás egyetlen stratégiai fontosságú, és ehhez képest méltatlanul kevés figyelmet élvező passzusa (a megelőző cikkelyben megbúvó közpénz-definíció is ezzel nyer értelmet) az Alaptörvény 38. cikkét egészíti ki egy új bekezdéssel: „A közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítvány létrehozásáról, működéséről, megszüntetéséről, valamint közfeladata ellátásáról sarkalatos törvény rendelkezik”. Ez a kiegészítés a NER mélyállam-építésének kulcsfontosságú eleme.
A jelenség – és indítékai – megértéséhez némi időutazást javasolok.
Bibó István 1947 elején – a kommunista hatalomátvétel és a hidegháború árnyékában – tartott akadémiai székfoglalójában azt vizsgálta, miként nyer új meg új problémákon át örök aktualitást az államhatalmak elválasztásának elve. Bibó már ekkor felhívja a figyelmet egy „nagy korrumpálódási veszélyre”, amit – megfogalmazásában – a bürokrácia, sőt egyre inkább a technokrácia néven jelölhetünk meg. Hivatkozik arra, hogy a korabeli amerikai publicisztikában felbukkan a nagy szervezők, a menedzserek forradalma, akik lassan a tőkésnél fontosabb tényezői lesznek az ipari fejlődésnek, majd rámutat:
Ugyanez megvan a szocialista állam fejlődésében is; a Szovjetunióban is ugyanez a típus a csúcspozíciók birtokosa, csak a Szovjetunió teljesen kikapcsolta a kapitalistát a szervezeti apparátusból.
Belőlük, a „politikai bürokráciából” lesz a Milovan Gyilasz vonatkozó munkájában „új osztálynak” nevezett réteg, a nómenklatúra, amely az államszocializmus bukásánál a posztszocialista térség nómenklatúra-burzsoáziáinak lesz a keltetője, de erről majd később. Bibó látnokian úgy fogalmaz, hogy az elkövetkező idők hatalmi koncentrációjának ez lesz a legnagyobb, a legdemoralizálóbb apparátusa, s az új hatalomkoncentrációnak az arisztokráciája a szakszerűség és képzettség arisztokráciája lesz. A hetvenes évek Magyarországán belőlük alakul ki a késő Kádár-kori technokrácia: ideológiájuk immáron nem a marxizmus-leninizmus, hanem a késő Kádár-kori technokrata tudat. A gazdasági kormányzásban gyakorlatilag a NER bejöveteléig tart az egyeduralmuk, ahogyan ezt Sebők Miklós tavaly megjelent kötete dokumentálja. A felbomló államszocializmus eresztékeiben a késő Kádár-kori technokrata tudat áthatotta a nyolcvanas – és sajnos a kilencvenes – évek közjogi ideáit.
Tölgyessy Péter plasztikus leírást ad róluk: a „szakma” igyekezett intézményesíteni önállóságát, mondván, „a politika ne szóljon bele”, adja oda a pénzt és hagyja a „szakmai-testületi” szempontokat érvényre jutni. Tölgyessy úgy fogalmaz, a pártállam nyomasztó túlsúlya után sokan a politikát és a hatalmat valahogy megpróbálták volna szublimálni. Ezért népszerű gondolat még a rendszerváltás után is a „szakértői kormányzás”, a mindent átható korporatív alkudozás intézményesítése, a minél szűkebb hatáskör a kormánynak és a parlamenti többségnek, és persze annak is kikerülhetetlen jogszabályi automatizmusokkal való további korlátozása. Csakhogy ugyanaz a jelenség, ami a rendszerváltás előtti években hatékonyan tartott ellen a „pártállam nyomasztó túlsúlyának”, a rendszerváltás után a politikai kormányzás, a demokratikus legitimáció érvényesülésének első számú akadályává vált.
A magyar rendszerváltásban az antikommunista ellenzéknél – és talán a geopolitikai játszmáknál is – meghatározóbb szerepet vittek az úgynevezett reformkommunisták. Csakhogy nem valamiféle demokratikus meggyőződésből. A „régi gárdától” és a régi ideológiai meggyőződésektől egyaránt megszabaduló, cinikus és nihilista pártállami nómenklatúra hatalmi lehetőséget látott a nyugati kapitalizmusba való visszacsatlakozásban. Rövidre vágva: a későkádári elitcsoportoknak a nyolcvanas évek közepétől kifizetődőbb lett éltanulóvá válni a nyugati szalonokban, mint tovább sorvadozni a KGST-ben. A vagyonátmentéshez a korábban burzsoá jelzővel illetett magánjog és a neoliberális gazdaságpolitika, a teljes privatizáció, a hatalomátmentéshez pedig a forradalmi cezúrát (lásd lusztráció, aktanyilvánosság) nélkülöző rendszerváltás nyújtott tökéletes kulisszát. A külföldi „működő tőke”a kiszolgáltatott, eladósított országban a nómenklatúra úgynevezett szakembereit kereste, bennük bízott. „Ők uralják a demokratikus állam viselkedési szokásait. Övék itt a tér” – írta Kis János 1996-ban.
Kis ugyanitt szemléletes látleletet adott arról, miként ment végbe a rendszerváltás az államélet pártpolitikai felszín alatti mélységeiben:
A formális utasítási és számonkérési láncolatok gyöngültek meg, mégpedig abban a mértékben, ahogy erősödött a hivatalt működtető személyi kör képessége, hogy informális eszközeivel a maga céljainak rendelje alá a rá bízott szervezetet. Az állam ma jobban ki van szolgáltatva a hozzá kötődő érdekcsoportoknak, mint valaha.
Kis János ennek az okát abban látta, hogy a volt nómenklatúra hatalmas előnnyel indult a politikai és gazdasági hatalom újraelosztásáért vívott versenyben: értékes személyi – és ezt már én teszem hozzá, a térségben egyedülálló módon: nyugati – kapcsolatokkal, használható vezetői gyakorlattal rendelkezett. „Gyönge bürokráciák mozgatnak még gyöngébb kormánypártokat; ez az állam működésének képlete 1990 óta” – hangzik Kis hajszálpontos diagnózisa a kilencvenes évek közepéről.
Amikor Tellér Gyula szociológus a „megalvadt struktúrák” elméletét megfogalmazta – minden későbbi karaktergyilkos inszinuációval szemben – még nem fideszes, még nem Orbán Viktor miniszterelnök tanácsadója: 1991-et írunk, Tellér az SZDSZ ügyvivője és országgyűlési képviselője, nagy hatású tanulmánya pedig a Beszélőben jelenik meg.
A Kádár-rendszerben uralkodó csoportok, elitek azonosságának és a szervezetek teljes vagy csaknem teljes változatlanságának képét látom a tudományos életben, a fegyveres testületeknél (feltehetően ezt látnám, ha igazán láthatnám – sőt, bizonyos jelekből látom is –, a rejtett informátori hálózatban), ez látható meglepően széles körben az újjáalakuló közigazgatásban és még szembeszökőbben a vállalati és szövetkezeti szférában, az érdekképviseletekben, a tömegtájékoztatás nagy szféráiban, abban, amit helyi társadalomnak szokás nevezni
– írja Tellér. A felsorolásból itt is kimarad: a volt nómenklatúra birtokolja, a privatizáció és az adósságcsapda kellős közepén a nemzetközi gazdasági kapcsolatok monopóliumát. Tellér tehát az új demokrácia hajnalán ír a korábbi rendszert vállán hordó formális és informális hatalmi elitek tagjairól, ezek érdek-összefonódásairól, uralmáról, hatalmi alapon szerzett jövedelmeiről. Anyagi gyarapodásuk nem a piaci versenyből, a magasabb hozzáadott értékből ered, politikai befolyásuk eloldódik a demokratikus legitimációtól. Rezignáltan állapítja meg Tellér: „A helyzetnek az az egyik leglényegesebb mozzanata, hogy a magyar társadalomban nem volt, nincsen egyetlen olyan erős, dinamikus elem, egyetlen jól körülhatárolható társadalmi csoport sem, amelyik a rendszerváltást, az imént leírt, megalvadt struktúra felbontását istenigazából akarná, mert érdekei érvényesítéséhez azon keresztül vezet az útja, és ereje is volna hozzá, hogy akaratát keresztülvigye.”
A liberális jogállam, a hézagos és értéksemleges alkotmányos textúrával, tökéletes klímát biztosított a későkádári elitcsoportok (benne a máig feltáratlan állambiztonsági gyökerű hálózatok) gazdasági, politikai, kulturális hatalomátmentéséhez. Amíg az „autonómia” a nyugati demokráciákban az egyenjogú, szabad polgárok különféle közösségeinek szubszidiárius önrendelkezését biztosítja az államhatalommal szemben, addig a posztkommunista, részvétlen demokráciában az „autonómia” nyújtott kibúvót a „megalvadt struktúráknak” a demokratikus kontroll alól.
Tölgyessy korábbi pártbeli ellenlábasával, Kis Jánossal szinte egy időben és egybehangzóan fogalmazta meg a kilencvenes évek közepén (írása az Elégedetlenségek egyensúlya című gyűjteményes kötetében olvasható), hogy a politikai és gazdasági igények rohamának kitett kormány nálunk különösen könnyen szakadhat a politikai tagoltság és az ágazati-alágazati érdekek mentén darabokra. Tölgyessy arra figyelmeztetett: „Nemcsak a túlhatalom lehet veszélyes, a demokratikus berendezkedés elfogadottságát a tehetetlen kormány is kikezdheti” Ki is kezdte. A mintakövető progresszív értelmiségi csoportok és a komprádor tőke kiegyezése a telléri „megalvadt struktúrákkal” Tölgyessyt is, Tellért is, megannyi választópolgárral együtt, az 1998-ban megalakuló első Orbán-kormány mellé sodorta. Orbánék pedig négy éven át tapasztalhatták a politikai kormányzás lehetetlenségét, majd a 2002-es bukás után mérleget készítettek, és arra jutottak:
Kormányon voltunk, nem hatalmon.
Orbánnak nyolc éve volt, hogy levonja a tanulságokat. Megtette. Más kérdés, hogyan.
A „deep state”-jelenség legjelentősebb hazai elemzését az utóbbi években Pokol Béla végezte el. Pokol a mélyállam kialakulását hatalmi szektorok leszakításában látja, melyekhez a választásokon kormányerőre emelkedett politikai hatalom többé nem tud hozzáférni. Példaként említi a médiafelügyelet és az ügyészi szervezet kormányhatalom alóli kiemelését. Pokol – a Szuverenisták kontra föderalisták című kötetében is olvasható szövegeiben – olyasmikről ír, hogy a stabil magánhatalmi csoportok tartós megszállása nem a milliós tömegek választásán nyugszik, a mélyállami megszállás független a milliós tömegek választásától, nem is lehet leváltani, az elszakított alrendszereket belülről megszállják a gazdasági források felett rendelkező csoportok. Pokol a mélyállamnak a következő meghatározását adja: „a milliók demokratikus választása alól kivont állami szektorok hatalmi pozícióit elfoglaló csoportok összegződő, párhuzamos állami hatalma.” Ez a mélyállam-fogalom hibátlanul megfeleltethető a kilencvenes évek elején leírt „megalvadt struktúráknak”.
A 2011-es alkotmányozás során akár azt is gondolhattuk volna, hogy éppen az 1998 és 2002 közötti keserű tapasztalatokból kiindulva, Orbán majd konzekvensen visszacsatolja a kormányzathoz a korábban leszakított hatalmi szektorokat. Ám nem egészen ez történt. Kétségtelen, hogy a közigazgatás hipercentralizációját a NER már 2010/11-ben végrehajtotta: a közigazgatásnak immáron nem az a feladata, hogy a partikuláris, „szakmai” érdekeket közvetítse a kormány felé, hanem épp ellenkezőleg; a politikai akarat végrehajtását kell biztosítania.
Az alkotmányozás azonban érintetlenül hagyta a büntetőpolitika letéteményese, az ügyészi szervezet kormányhatalomtól leszakított pozícióját. Már csak külső kényszerek miatt sem piszkálta a monetáris politikáért felelős jegybank alkotmányos státuszát. Ami viszont a legfeltűnőbb: az Alaptörvény immáron kifejezetten nevesíti, „önálló szabályozó szerveknek” hívja a kormányhatalomról leszakított, a parlament és így a választók által gyakorlatilag számonkérhetetlen egyéb államigazgatási szerveket (médiafelügyelet, energiahatóság, stb.). Ezek szintén egy-egy közpolitikai terület központi államigazgatási gazdái. Az Alaptörvény ráadásul a Költségvetési Tanács hozzájárulásától teszi függővé az éves költségvetés elfogadását. S ha ez, mondjuk, a 2023. évi büdzsé esetében 2023. március 31-ig nem történik meg, a 2022 márciusában megválasztott államelnök szélnek eresztheti a 2022 májusában megalakult törvényhozást. Arról nem is beszélve, hogy az elmúlt években a NER tipikusan kormányzati kompetenciába tartozó közpolitikai területek (adózás, birtokpolitika és így tovább) garmadáját emelte be az Alaptörvénybe, vagy emelte a kétharmados körbe. Ezt a sormintát folytatja a „közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok” sarkalatos bebetonozása. Ebbe a sarkalatosan védett „batyuba” pedig bátran kiszervezhető nemcsak az állami felsőoktatás, de szinte bármely egyéb állami funkció, közfeladat. S miután az új közpénz-definíció – szemben a korábbi alkotmánybírósági gyakorlattal – a közpénz fogalmát elválasztja a közfeladat-ellátástól, így nemcsak egy új kormány számára lesz hozzáférhetetlen az ilyen alapítványok tevékenysége, de állampolgári kontroll sem lesz a költéseiken.
A kilencedik alaptörvény-módosításnak a közérdekű vagyonkezelő alapítványok sarkalatosságához fűzött miniszteri indokolása nem viccel, világosan kimondja: „Az alaptörvényi védelemmel az alkotmányozó Országgyűlés egyfelől rögzíti e magánjogi szereplő bármely kormányzattól való függetlenségét”. Értsük jól: „bármely”. Amikor ezt a megoldást a NER mélyállam-építésének neveztem, Pokol Béla vitába szállt velem, mondván, ez csak a hatalmi ágak szétválasztását jelenti. „Mélyállam ezzel szemben az, ha e szektorok tartós állományi felső vezetése szilárdul meg egy önálló politikai aktorrá, és ezek aztán a közösen osztott politikai értékek/érdekek alapján egyesülnek egy mélyállammá. Ez az állományi felsővezetés rendszerint gyülöli vagy csak megveti az „ellenséges” kormány által fölé ültetett vezetőket, akik igazán nem is tudják átlátni és meghatározni őket” – írja reflexiójában. Szerinte a puszta hatalommegosztás nem hoz létre mélyállamot, bár szerinte sem vitás, hogy elősegítheti annak létrejötétt.
Pokolnak abban kétségkívül igaza van, hogy amíg a NER a „felső állam”, addig a kiépülő mélyállam aligha aktiválódik. Ne legyen azonban kétségünk: az általam mélyállam-építésnek nevezett folyamatnak pontosan az a célja, hogy a NER leváltása esetén, az új kormány – Pokol szavaival – az őt gyűlölő, vele szemben ellenséges, közösen osztott politikai érdekek mentén egybekapcsolódó önálló szabályozó szervi, jegybanki, számvevőszéki, ügyészségi, közérdekűként kimentett felsőoktatási (és így tovább) alapítványi felsővezetések hálójában vergődjön.
Orbán Viktor számára 2002-es veresége legfontosabb konklúziója úgy fogalmazódott meg: mélyállamot kell építeni a külföldi hálózatokkal összefonódott posztkommunista mélyállam ellenében. Ez zajlik.
Ez a rendszervisszavágás, avagy a NER önértelmezésében: a rendszerváltás befejezése. Egy NER utáni kurzus számára a politikai kormányzást a NER mélyállama éppúgy alá tudja aknázni, ahogyan ezt a „megalvadt struktúrák” tették az első Orbán-kormánnyal. Túlságosan is kézen fekvő, hogy a következő kurzus az „aknamentesítéshez” a szétzilálódott, régi mélyállami csoportoktól, esetleg külföldi érdekköröktől várjon segítséget. Magyarország ebben az esetben tovább forogna egy rossz körben, ahol a demokratikus legitimációt az éppen „erősebb kutyát” alakító – népi felhatalmazásnak és értékteremtő-képességnek egyaránt híján levő – elitcsoport bábszínháza helyettesíti.
Ahhoz, hogy Magyarországnak a NER esetleges leszavazása után szuverén, cselekvőképes kormánya legyen, a 2010 előtti hegemón elitcsoportok restaurációja nélkül kell majd semlegesíteni a NER mélyállamát. Ebben és csak ebben az esetben van remény arra, hogy Magyarországon végre a gazdag kevesek helyett a sokak érdekében zajló politikai kormányzás valósuljon meg.
A szerző ügyvéd, volt országgyűlési képviselő.
